規(guī)劃引領(lǐng)，將耕地保護任務(wù)落實到地塊

　　上海市結(jié)合國土空間治理和自然資源管理實際，在耕地保護方面同時做好“劃好”“管好”兩項工作。其中，在劃好方面，上海堅持以各級國土空間規(guī)劃為綱領(lǐng)和依據(jù)，以劃實劃優(yōu)、便于管理為導(dǎo)向，調(diào)出低質(zhì)量耕地，對布局進行優(yōu)化，將耕地和永久基本農(nóng)田保護任務(wù)全部落實到地塊。

　　在管好方面，2020年，上海市印發(fā)了《關(guān)于本市實施國土空間用途管制加強耕地保護的若干意見》，結(jié)合實際建立了永久基本農(nóng)田—永久基本農(nóng)田儲備區(qū)—規(guī)劃保留耕地—土地整備引導(dǎo)區(qū)分類管控機制，制定了差別化的空間準入規(guī)則，做好與城市發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)業(yè)布局等各類規(guī)劃和項目建設(shè)的銜接和統(tǒng)籌。對自然資源利用行為進行“橫向到邊、縱向到底”的全面管控，從管理對象、管理要素、規(guī)劃管控、管理環(huán)節(jié)等方面，拓展和創(chuàng)新了用途管制的內(nèi)涵。同時，將以農(nóng)用地、未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地為主的用途管制，擴展到包括林地、草地等全地類用途管制，并將進一步從耕地流出為主的單向用途管制，拓展到全地類流入流出雙向過程，規(guī)范統(tǒng)籌各行業(yè)部門開發(fā)建設(shè)行為。

　　細化管理，落實耕地“三位一體”保護

　　2021年，上海市圍繞構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局，實現(xiàn)全域、全要素、全過程國土空間用途管制的目標，結(jié)合新增建設(shè)用地空間長期緊約束、生態(tài)空間規(guī)模品質(zhì)亟待提升、耕地和生態(tài)建設(shè)用地“短兵相接”、農(nóng)村農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地供給不足等空間短板問題，出臺《本市國土空間用途管制實施細則（試行）》（以下簡稱“細則”），將耕地“三位一體”保護目標、指標與要求，同各類生態(tài)、城鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村設(shè)施建設(shè)項目與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整行為（共12類）的空間用途管制政策設(shè)計相結(jié)合，實現(xiàn)本市國土空間用途管制全域覆蓋。

　　同時，上海市全方位梳理上述12類項目行為空間占用、資源利用與項目管理特征，差異化設(shè)計國土空間用途管制程序，明確適用范圍、認定標準、管制依據(jù)和方式、管制權(quán)限和辦理機構(gòu)、管控規(guī)則、具體程序、審查材料和審查時限等，細化形成國土空間用途管制實施細則。

　　分類施策，實現(xiàn)耕地范疇的差別化管控

　　在日常管理中，上海市從第三次全國國土調(diào)查分類標準出發(fā)，在建設(shè)用地管制的基礎(chǔ)上，明確了耕地范疇的差別化管控政策。其中，對全域土地綜合整治、農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村道路建設(shè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)、造林等8類項目，采用“許可管制＋監(jiān)測監(jiān)管”的模式，通過審批、備案、嵌入核準等許可形式予以嚴格管制，后續(xù)通過全天候監(jiān)測予以監(jiān)督監(jiān)管；對園地種植、草皮草坪種植、坑塘水面開挖、視作原地類管理的小微建設(shè)項目等4項建設(shè)行為，采用“報備監(jiān)測＋甄別處置”的模式，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府或管理單位主動報備，結(jié)合實地巡查甄別處置并完成地類變更。

　　上海市還堅持部門協(xié)同，加強耕地、林地、水域等自然資源利用行為的統(tǒng)籌管理，根據(jù)各行業(yè)主管部門職責(zé)協(xié)同共管。該市建立城鄉(xiāng)建設(shè)、中小河道治理、造林等自然資源保護利用“規(guī)劃-計劃-項目”管理體系，實現(xiàn)耕、林、水、城等資源要素統(tǒng)籌平衡與空間協(xié)調(diào)，強化本市國土空間用途管制全要素平衡，例如針對本市林耕矛盾沖突的問題，細則明確了造林項目落地的審批流程，從5年造林規(guī)劃、3年造林計劃到每年造林項目形成了多層嵌套的空間規(guī)則體系和行業(yè)主管部門聯(lián)合審核或批復(fù)的工作機制。